O Programa de Gerenciamento de Riscos (PGR), previsto na Norma Técnica CETESB P4.261, é o principal instrumento do Estado de São Paulo para a prevenção de acidentes de origem tecnológica de empreendimentos que utilizam substâncias inflamáveis e/ou tóxicas.
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Na prática, o objetivo do PGR é garantir que empreendimentos que utilizam substâncias de interesse contem com mecanismos adequados para prevenir acidentes capazes de gerar danos ao meio ambiente e à população do entorno.
Substâncias de interesse são compostos químicos (ou biológicos) que exigem atenção, monitoramento ou controle devido às suas propriedades.
Para isso, a CETESB exige a apresentação das substâncias presentes no empreendimento. O objetivo é subsidiar a tomada de decisão quanto à necessidade de elaboração do Estudo de Análise de Riscos (EAR) e do Plano de Gerenciamento de Riscos (PGR), ou apenas do PGR.
Estão entre os principais aspectos avaliados no PGR:
- Caracterização do empreendimento e do entorno
- Tomada de decisão quanto à necessidade de elaboração do EAR ou realização da identificação de perigos
- Definição de procedimentos operacionais, de inspeção e de manutenção, visando à garantia da integridade das instalações
- Definição e implementação da gestão de mudanças
- Estabelecimento de programa de capacitação e treinamento dos trabalhadores envolvidos
- Definição das medidas de atendimento e resposta a emergências, internas e externas, quando aplicável
Este artigo explica:
- a estrutura da norma
- os critérios que definem a obrigatoriedade do PGR ou do EAR (Estudo de Análise de Riscos)
- o que a CETESB verifica na prática e como evitar os erros mais comuns que levam à recusa do programa
1. O que é a Norma Técnica CETESB P4.261
A Norma Técnica CETESB P4.261 (Risco de Acidente de Origem Tecnológica — Método para Decisão e Termos de Referência) é um mecanismo do Estado de São Paulo voltado à prevenção de acidentes de origem tecnológica envolvendo substâncias químicas de interesse (inflamáveis e/ou tóxicas).
A norma está estruturada em quatro partes:
A norma surgiu como resposta institucional aos grandes acidentes tecnológicos registrados no Brasil e no exterior nas décadas de 1970 e 1980.
No Estado de São Paulo, o acidente de referência histórico ocorreu em Cubatão, em fevereiro de 1984, quando o rompimento de um duto de gasolina da Petrobras provocou um incêndio de grandes proporções, resultando oficialmente em 93 mortes. Relatos não oficiais e estimativas divulgadas à época indicam que o número de vítimas pode ter ultrapassado 500 mortes, tornando o episódio um dos maiores desastres industriais e ambientais do país.
2. Quando o PGR CETESB é exigido
A exigência normalmente aparece como condicionante durante o processo de licenciamento ambiental — na Licença Prévia (LP), na Licença de Instalação (LI) ou na Licença de Operação (LO).
A entrada em vigor da Lei Geral do Licenciamento Ambiental (Lei nº 15.190/2025), em fevereiro de 2026, não elimina as obrigações estabelecidas pelas normas técnicas estaduais: a P4.261 segue vigente para empreendimentos licenciados pela CETESB em São Paulo.
A simples menção à P4.261 na condicionante da Licença Ambiental não significa, automaticamente, a obrigatoriedade de elaboração do Estudo de Análise de Riscos (EAR) e do Plano de Gerenciamento de Riscos (PGR), ou apenas do PGR.
A elaboração desses estudos se dá pela análise técnica das substâncias de interesse presentes no empreendimento, considerando aspectos como:
- Volume
- Distância de referência da norma
- Distância da população em caso de um possível acidente
2.1. Critério técnico de decisão (Parte I da norma)
A necessidade de EAR e PGR (ou apenas do PGR) é determinada pela relação entre dois parâmetros estabelecidos na Parte I da P4.261:
- Distância de referência (dr): calculada a partir das substâncias presentes, seus inventários e condições operacionais.
- Distância à população de interesse (dp): distância entre o empreendimento e o aglomerado populacional mais próximo fora dos limites da instalação.
O critério de decisão, conforme o texto vigente da norma, é:
- dp ≤ dr e Np (número de pessoas na área de interesse delimitada) > 25 pessoas → elaborar EAR e PGR.
- dp ≤ dr e Np (número de pessoas na área de interesse delimitada) ≤ 25 pessoas → dispensado do EAR; elaborar apenas o PGR.
- dp > dr → dispensado do EAR; elaborar apenas o PGR.
Ou seja: quando há população de interesse dentro da distância de referência e essa população supera 25 pessoas, o EAR é obrigatório. Nos demais casos, o PGR é o instrumento aplicável. Essa distinção é relevante porque define o nível de complexidade e custo do estudo que será exigido.
2.2. Apresentação das Substâncias de Interesse
A etapa inicial do processo de triagem é o levantamento técnico das substâncias presentes na instalação. Esse documento deve apresentar:
- Nome químico e número CAS de cada substância
- Classificação e propriedades físico-químicas relevantes
- Inventário (quantidade armazenada ou processada)
- Forma de armazenamento e condições operacionais
- Distâncias de referência calculadas para cada substância
- Estimativa da população potencialmente exposta no entorno
Esse levantamento é o ponto de partida para que a CETESB avalie o enquadramento do empreendimento e defina o escopo do estudo exigido.
Inconsistências nessa etapa (inventários subestimados, substâncias não declaradas, distâncias calculadas com parâmetros inadequados) são uma das causas mais frequentes de recusa ou exigências adicionais por parte do órgão.
3. O que a CETESB espera encontrar no PGR
O Termo de Referência da Parte IV da norma estabelece o conteúdo mínimo do PGR.
Os itens abaixo refletem os pontos que a CETESB efetivamente verifica durante as análises técnicas (não apenas a existência formal do documento, mas a consistência entre o que está descrito e o que ocorre na prática operacional).
3.1. Identificação de perigos
A identificação de perigos é a base técnica do PGR. É nela que são definidas as hipóteses acidentais que servirão de referência para todos os demais elementos do programa.
As metodologias mais utilizadas e reconhecidas pela CETESB são:
- APP — Análise Preliminar de Perigos: indicada para levantamentos iniciais ou instalações de menor complexidade.
- HazOp (Hazard and Operability Study): metodologia sistemática baseada em palavras-guia, recomendada para processos com maior grau de complexidade.
- What If (“E se?”): análise estruturada por questionamentos, útil como complemento ou em revisões periódicas.
A qualidade da análise de perigos não depende exclusivamente do método escolhido, mas também:
- do estudo ser conduzido por profissionais que efetivamente conhecem o processo avaliado;
- do time envolver as áreas de operação, manutenção, segurança do trabalho e meio ambiente.
3.2. Procedimentos operacionais
Os procedimentos precisam refletir a realidade da instalação.
A CETESB verifica se eles estão atualizados, acessíveis às equipes e efetivamente compreendidos pelos operadores.
Documentos antes elaborados genericamente, sem correspondência com as condições reais de operação, são apontados como insuficientes durante as análises técnicas do órgão licenciador.
3.3. Gerenciamento de mudanças
Qualquer alteração envolvendo instalações físicas ou administrativas (incluindo equipamentos, layout, substâncias, processos ou sistemas de segurança) deve levar em conta os procedimentos de gerenciamento de modificações, com avaliação e atualização da identificação de perigos, sempre que necessário.
É comum identificar empresas que realizaram mudanças operacionais relevantes sem a devida atualização da apresentação de substâncias de interesse, do inventário de perigos ou da reavaliação das hipóteses acidentais.
Essa ausência de atualização é frequentemente caracterizada pela CETESB como uma não conformidade relevante, em razão do potencial impacto na identificação dos possíveis cenários de emergência, nas medidas de prevenção e na resposta a emergências.
Leia também:
Para saber mais sobre como a gestão de conformidade legal se integra a processos como o gerenciamento de mudanças, veja o artigo Gestão de Requisitos Legais: por que essa responsabilidade não é só do Meio Ambiente e da Segurança do Trabalho.
3.4. Manutenção e integridade de equipamentos críticos
A CETESB avalia os controles de integridade aplicados a equipamentos cuja falha pode deflagrar cenários acidentais relevantes, incluindo:
- tanques
- vasos de pressão
- sistemas com amônia
- tubulações
- bombas
- detectores de gás
- sistemas de combate a incêndio
- áreas classificadas
É necessário:
- ter procedimentos de manutenção
- apresentar cronogramas atualizados, registros de inspeções e de testes, laudos técnicos vigentes e evidências de tratamento dos possíveis desvios identificados
As principais não conformidades identificadas pela CETESB, bem como motivos de recusa ou não aprovação dos documentos apresentados, envolvem:
- Registros vencidos
- Não atendimento às recomendações técnicas emitidas pelo órgão ambiental ou Profissional Habilitado (PH)
- Ausência de projetos técnicos e respectivas ARTs
3.5. Capacitação e treinamentos
O PGR deve documentar os programas de treinamento destinados às equipes operacionais, de manutenção e de segurança, especialmente:
- As vinculadas diretamente às estruturas que envolvem produtos de interesse
- As demais estruturas que, eventualmente, possam impactar as instalações e sistemas relacionados aos cenários de risco identificados
A CETESB verifica a frequência, o conteúdo e as evidências de realização dos treinamentos, incluindo os relativos ao Plano de Ação de Emergência.
3.6. Investigação de incidentes
O programa deve descrever o processo de investigação de acidentes e incidentes, incluindo o tratamento das causas-raiz e o acompanhamento das ações corretivas.
Esse elemento demonstra a capacidade de aprendizado organizacional e a efetividade dos controles implantados.
Sobre a importância de estruturar processos de investigação dentro de uma lógica integrada de gestão, veja também o artigo GRO e PGR na NR-1: o papel decisivo do levantamento de perigos e riscos a partir de 2026.
4. O Plano de Ação de Emergência (PAE): o item que mais gera recusas
O Plano de Ação de Emergência é um dos elementos do PGR que mais concentra falhas identificadas nas análises da CETESB.
O problema central é que muitos planos existentes foram elaborados sem correspondência com os cenários acidentais efetivamente avaliados no estudo (ou foram construídos genericamente, sem aderência à realidade operacional da instalação).
Um PAE tecnicamente consistente deve contemplar:
- Hipóteses acidentais derivadas diretamente da análise de perigos realizada no PGR
- Rotas de fuga, pontos de encontro e zonas de exclusão compatíveis com os cenários avaliados
- Sistemas de alarme e fluxos de acionamento documentados e testados
- Protocolos de comunicação interna e com órgãos externos (Corpo de Bombeiros, Defesa Civil, CETESB)
- Integração com a brigada de emergência e/ou bombeiros civis
- Calendário de simulados com registros de participação e avaliação de desempenho
- Treinamentos periódicos com os envolvidos nas respostas de emergência
Além dos requisitos da CETESB, o PAE precisa ser compatível com as Instruções Técnicas do Corpo de Bombeiros do Estado de São Paulo e com as normas da ABNT aplicáveis à atividade.
Planos que não atendem simultaneamente a esses três referenciais normalmente enfrentam dificuldades durante auditorias e, em situações reais de emergência, apresentam lacunas operacionais graves.
5. Auditoria e revisão periódica do PGR
O PGR não é um documento estático. A norma prevê mecanismos de auditoria e revisão periódicas, e a CETESB pode estabelecer prazos específicos de revisão por meio das condicionantes do licenciamento ambiental da empresa.
Em outros casos, a periodicidade pode ser determinada por “Comunique-se” emitido no sistema e-Ambiente.
Situações que obrigatoriamente devem desencadear a revisão do PGR:
- Inclusão de novas substâncias de interesse ou aumento de inventário
- Ampliação da capacidade produtiva ou alterações de layout
- Mudanças em processos, equipamentos ou sistemas de segurança
- Ocorrência de acidente ou incidente com potencial revelado
- Resultados de auditorias que identifiquem inconsistências relevantes
Empresas que mantêm o PGR desatualizado correm o risco de apresentar, durante fiscalizações ou renovações de licença, documentos que não refletem mais a realidade operacional.
Essa situação costuma resultar em exigências corretivas, prazos de adequação ou, em casos mais graves, embargos administrativos.
Leia também:
6. Erros mais comuns que levam à recusa do PGR pela CETESB
Com base na experiência técnica em auditorias e diagnósticos de PGR, os problemas mais recorrentes que resultam em exigências ou recusas por parte da CETESB são:
7. PGR CETESB e Segurança de Processo: a convergência que muitas empresas ainda ignoram
Um ponto que ainda gera confusão em muitas organizações é enquadrar o PGR CETESB apenas como uma obrigação do licenciamento ambiental.
Do ponto de vista técnico, a norma P4.261 tem uma abordagem que converge diretamente com o Gerenciamento de Segurança de Processo (PSM — Process Safety Management), estrutura reconhecida internacionalmente para a prevenção de acidentes de grandes proporções.
Os elementos exigidos pelo PGR CETESB (identificação de perigos, gerenciamento de mudanças, integridade de equipamentos críticos, investigação de incidentes, PAE e auditorias) são os mesmos pilares do PSM.
Isso significa que empresas que implementam o PGR com consistência técnica estão, ao mesmo tempo:
- Atendendo às exigências da CETESB para o licenciamento ambiental
- Construindo uma estrutura de gestão de riscos de processo compatível com padrões internacionais
- Reduzindo a probabilidade de acidentes ampliados com impacto sobre pessoas, patrimônio e continuidade operacional
Empresas que tratam o PGR apenas como um documento de cumprimento legal tendem a apresentar falhas justamente nas evidências operacionais, o aspecto que a CETESB mais examina durante suas análises.
8. Como a Ius Natura apoia empresas no PGR CETESB
A Ius Natura atua com empresas na avaliação técnica e no fortalecimento de Programas de Gerenciamento de Riscos, incluindo:
- Auditoria técnica do PGR CETESB com diagnóstico de aderência à Norma Técnica P4.261
- Diagnóstico preventivo de causas de recusa ou não aprovação do PGR pelo órgão
- Avaliação da apresentação das Substâncias de Interesse e consistência dos inventários
- Mentoria técnica para correção dos desvios identificados
- Apoio na estruturação de evidências operacionais e de manutenção
- Mentoria para a revisão do PAE e integração com os cenários acidentais do PGR
- Elaboração do procedimento de auditoria interna do programa
- Suporte no atendimento a exigências de Comunique-se e demais condicionantes da CETESB
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